08.11.2018

Головна | Новини

Втручання суду в дискрецію (вільний розсуд) суб’єктів владних повноважень

Суб’єкти публічного управління вправі застосовувати адміністративний розсуд, діяти в межах дискреційних повноважень; інакше кажучи, їм дозволено з урахуванням фактичних обставин справи ухвалювати рішення на свій розсуд, обираючи, наприклад, одну із передбачених законом альтернатив. При цьому зі змісту ст. 124 Конституції України випливає, що суд у змозі перевіряти лише дотримання правових вимог. Виходить, що певні, фактичні аспекти рішення, прийнятого «на свій розсуд», не можуть контролюватися судом, а тому останній, будучи часткою звичайного судового механізму, не виглядатиме як інституція, що має «повний рівень юрисдикції».

У зв’язку із цим потребує з’ясування таке: чи можна вважати перегляд рішення «на свій розсуд» достатнім, якщо суд обмежується лише розв’язанням питань права.

Українські суди під час розгляду справ про правомірність адміністративних актів, які можуть бути віднесені до дискреційних, мають зважати на положення ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України18, які зобов’язують оцінювати управлінський акт за певними критеріями. Зокрема, рішення, дії чи  бездіяльність суб’єкта владних повноважень мають бути перевірені з  огляду на  те, чи  прийняті/ вчинені вони: 1) на  підставі, у  межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення або вчинення дії; 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Навіть Верховний Суд, у більшості адміністративних справ, будучи судом касаційним, тобто не уповноваженим досліджувати докази, розглядати питання про їх достовірність, а також встановлювати та визнавати обставини, що не були встановлені в рішеннях нижчих судів, повинен здійснити їх (обставин) правову оцінку, визначити, чи правильно застосовано щодо них юридичні норми. Останнє вимагає від нього в описовій частині рішення викласти фабулу справи, а в мотивувальній — відзначити, як слід вживати норми права для врегулювання конкретних відносин. Аргументація, подана в такій спосіб, дозволяє касаційному суду згідно із п. 3 ч. 3 ст. 349 КАС скасувати рішення нижчих судів та ухвалити нове рішення або змінити його, не передаючи справи на новий розгляд.

 Отже, можна констатувати, що національним законом створено належні умови задля того, щоб адміністративний суд будь-якої інстанції сприймався як інституція із «повним рівнем юрисдикції» в розумінні п. 1 ст. 6 Конвенції.

 Іншим питанням, що тривалий час не втрачає актуальності, обговорюється і суддями, і науковцями, є питання стосовно формулювань, які може собі дозволити суд у резолютивній частині рішення, постановленого у справі про протиправність дискреційного адміністративного акта. Але очевидним для нас є те, що характер таких формулювань залежить від того, чи дійде суд висновку, що акт, підданий перевірці, ухвалений внаслідок реалізації саме дискреційних повноважень.

 Для прикладу звернімося до двох ухвал, винесених за результатами розгляду касаційних скарг. В обох справах ішлося про оцінку правомірності актів щодо реєстрації певних фактів.

Перша справа була порушена у  зв’язку зі зверненням фізичної особи із позовом до реєстраційної служби про визнання протиправним рішення про реєстрацію права власності на одну цілу частину магазину промислових товарів, його скасування та зобов’язання здійснити реєстрацію права власності позивача на 2/5 частини магазину. Рішенням суду першої інстанції, яке було залишено без змін апеляційним судом, позов задоволено: визнано протиправним та скасовано рішення про реєстрацію права власності на одну цілу частину магазину, а також зобов’язано відповідача здійснити реєстрацію права власності позивача на 2/5 частини магазину.

Касаційним судом рішення нижчих судів скасовано, а справу направлено на новий розгляд. Таку позицію обґрунтовано тим, що  судами першої та  апеляційної інстанцій не було досліджено всі докази, а відтак не з’ясовано всі фактичні обставини, що мали суттєве значення для вирішення цього спору. Крім цього, касаційний суд, посилаючись на  Рекомендацію стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень, відзначив, що адміністративний суд не вправі перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесено до компетенції іншого державного органу; він не може втручатися в дискрецію (вільний розсуд) суб’єкта владних повноважень. За позицією Вищого адміністративного суду України, зобов’язання реєстраційної служби здійснити державну реєстрацію права власності позивача на 2/5 частини магазину є втручанням суду в дискреційні функції відповідача; останній мав би у своєму рішенні вказати на необхідність повторного розгляду службою заяви про реєстрацію права власності19. Таким чином, у цій справі касаційний суд, не наводячи належних аргументів, визнав дискреційними повноваження щодо прийняття рішення про реєстрацію певного факту і внаслідок цього вказав на неможливість розміщення в резолютивній частині судового рішення приписів, що зобов’язують позивача вчиняти певні дії.

Іншу справу порушено за позовом, у якому висунуто вимоги визнати протиправним рішення Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку і зобов’язати комісію здійснити реєстрацію випуску акцій. Постановою суду першої інстанції, залишеною без змін ухвалою апеляційного суду, позовні вимоги задоволено повністю: оспорюване рішення визнано протиправним, скасовано, а відповідача зобов’язано зареєструвати випуск цінних паперів.

Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної, відповідач подав касаційну скаргу, у  якій просив скасувати ухвалені рішення й прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позовних вимог. Крім іншого, у скарзі було зазначено, що своїм рішенням суд першої інстанції втрутився в дискреційні повноваження суб’єкта владних повноважень, що є порушенням закону.

Вищий адміністративний суд України відхилив зазначену скаргу. У своїй ухвалі він відреагував і на твердження відповідача щодо втручання в дискреційні повноваження. Зокрема, суд відзначив, що останніми є  повноваження обирати в  конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є законною. Прикладом таких повноважень, за твердженням суду, є такі, які закріплені в законодавстві із застосуванням слова «може». У такому випадку суд не вправі зобов’язати суб’єкта владних повноважень обрати один із правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен буде законним. Але, за позицією суду, у цій справі відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними, бо в разі настання визначених законодавством вимог він (відповідач) зобов’язаний вчинити конкретні дії  — прийняти рішення про реєстрацію випуску акцій. Підставою для відмови в прийнятті такого рішення можуть бути лише визначені законом обставини20.

Аргументи, наведені Вищим адміністративним судом України в останньому із процитованих рішень, виглядають надзвичайно переконливими. Дійсно, у  цій ситуації відповідач не  може діяти на  власний розсуд. Він обмежений двома варіантами: прийняти рішення про реєстрацію або про відмову в реєстрації. Ці рішення протилежні за своєю суттю; ними категорично розв’язується порушене позивачем питання. Прийнятним для  позивача може бути тільки позитивне рішення. Відмова в реєстрації обов’язково призведе до незадоволення з його боку. У такому випадку має сенс просити суд зобов’язати відповідача здійснити реєстрацію. Суд, у свою чергу, відповідно до  ст. 5 та  245 КАС у  разі встановлення порушення права позивача має ефективно його захистити, у тому числі шляхом зобов’язання відповідача вчинити дії, спрямовані на його (права) відновлення. Отже, у цій справі касаційний суд не визнав, що повноваження з реєстрації є дискреційними, а тому допустив використання в резолютивній частині судового рішення положень, якими відповідача зобов’язано вчинити конкретні дії.

Підбиваючи підсумки, можна дійти висновку, що  уповноваження адміністративних органів на  прийняття остаточних рішень не виключають судовий контроль, однак звужують його інтенсивність. Вбачаємо, що цей висновок лише підтверджує, відображену в рішеннях ЄСПЛ позицію стосовно необхідності здійснення судом повноцінної перевірки будь-якого адміністративного акту, у тому числі дискреційного. Очевидно, що про ступінь інтенсивності подібної перевірки свідчать формулювання резолютивної частини судового рішення: суд може скерувати суб’єкта влади на дію, яка за законом не є наслідком реалізації дискреційного повноваження, і навпаки — суд не вправі зобов’язувати суб’єкта влади вчиняти дію, яку за законом останній здійснює «на свій розсуд».

 

Інформує відділ судової роботи та міжнародного співробітництва Головного територвального управління юстиції в Одеській області